关于“强乡扩权”改革试点工作的实践与思考

2017年12月26日 09时30分41秒 佳木斯先锋网

 

乡镇是我国最基层的政权组织,起着承上启下的桥梁和纽带作用,是党在农村全部工作和战斗力的基础,也是加快推进新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的重要战略节点。近年来,随着农村经济社会的快速发展,特别是2004年农村税费改革全面实施后,乡镇行政管理职能弱化问题凸显,制约了乡镇经济社会发展。为构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制,全面激发乡镇发展活力,佳木斯市先后在13个乡镇进行了强乡扩权改革试点工作,积累了一些经验,形成了一些改革成效。为进一步明确改革方向、改革思路、改革任务,佳木斯市委组织部课题组通过总结完善桦南县、郊区等地改革措施,赴绥化市学习借鉴经验做法,召开由法制、财政、人社、编制等单位参与的集中讨论、综合分析,召开乡镇党委书记专题座谈研讨,对县乡干部个别访谈,及实地调研走访,进一步理清了思路,现提出一些对策与建议。

一、强乡扩权改革试点内在动因

开展强乡扩权改革试点是深化乡镇行政管理体制改革的实践探索,是贯彻落实中央和省委精神及省委组织部强乡扩权试点工作部署,加快统筹城乡综合配套改革步伐,加速推进城乡一体化,推动经济社会又好又快发展的重要举措。

1强乡扩权改革有利于疏通乡镇管理症结。乡镇一级直接面对基层群众,职能作用发挥直接影响到打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的工作目标。目前,乡镇缺乏必要的执法权,乡镇管理体制条块分割,造成行政管理和服务功能弱化。乡镇社会事务管理大多处于有责无权的尴尬境地,面对文件部署、签状定标,责任不断扩大,却缺乏相应管理权限,实践中存在管得了看不见,看得见管不了的怪现象。管理上出了问题,乡镇是责任主体,遇到违规的事情,乡镇却无执法权、处置权。比如,乡村违建行为须县直3个单位到乡镇处理,乡镇只承担责任,却无权裁量。佳木斯市71个乡镇有62个设立了一站式行政服务大厅,一些民生服务项目逐渐入驻,要农民办事不出乡镇,很多硬件跟不上或不达标,导致一些服务无法在乡镇实现。比如,农村妇女无息贷款可在乡镇服务大厅填表申报,却需到县行政大厅领表、村级开证明、再拿到县级审核,令群众望而却步、利民目的得不到充分体现。通过强乡扩权改革,能够打破权力合理赋予的瓶颈,切实解决好群众办事难、乡镇管理治理能力弱化、行政执行力不强等问题,有助于破解乡镇责权不一致难题,促进乡镇职能转变和工作效率提升,使其在区域经济社会发展中更好地发挥核心引领作用,助推区域经济快速发展。

2强乡扩权改革有利于化解管理体制矛盾。乡镇一级历经多次行政管理体制改革,一直未能成为一级完备的政府,乡镇经济发展、社会事务管理与行政设置不匹配,人权、事权与庞杂的社会管理事务和公共服务需求严重不对等,陷入了小马拉大车的窘境。由于管理体制不顺畅,造成乡镇缺少必要的人事权,乡镇站、办、所人员多由县级部门下派或垂直管理。调研中发现,近80%的乡镇干部认为县、乡人权、事权不顺,工作运行无所适从。比如,汤原县鹤立镇人员编制49个,其中行政25个、事业24个,内设事业站所14个,水利、畜牧、国土、农机、林业等县直单位下派人员23人,实行垂直管理,乡镇对站所的管理往往是名义上的,甚至在岗位人员调整、交流上都无建议权,制约了乡镇政府作用发挥,也在一定程度上影响了乡镇政府积极性主动性。通过强乡扩权改革,优化机构设置、理顺条块关系,切实增强乡镇政府行政自主权和主动权,有利于乡镇党委整合资源,统筹工作力量,全面落实好各项惠农政策,为坚决打赢脱贫攻坚战、实现全面建成小康社会奠定坚实基础。

3强乡扩权改革有利于增强乡镇服务能力。乡镇作为国家行政区划的底层末端,保障基本公共服务供给是政府职能职责所系。在2001年撤乡并镇和2004年税费改革后,乡镇的财政收入出现大逆转,服务财力无保障,缺少必要的财政权,导致公共服务供给不足、服务能力不强,发展活力和增长潜力明显滞后。税费改革后分灶吃饭、乡财县管行政体制下,佳木斯市71个乡镇只有郊区11个乡镇有相对独立的财政权,其他乡镇多是在乡镇设财政所,一般配备3-4人,直属县(市)区财政局。县级财政每年对乡镇财力支持仅能维持基本行政运转,对辖区内广泛的社会公共事务管理服务力不从心,完成环境卫生整治、道路修补、基础设施建设等公益事业缺乏财力保障。由于人、财、物及行政许可等行政资源权限全面上收,乡镇无钱办事”“无权办事的问题日益突出。通过强乡扩权改革,赋予乡镇相应的社会管理权限,简化办事手续,不断提高乡镇服务能力和水平,强化乡镇在产业集聚和人口集聚作用,有利于激活乡镇发展动力,全面推动乡镇经济社会科学快速发展。

二、强乡扩权改革试点实践做法

佳木斯市的强乡扩权改革试点,以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适合乡镇经济发展水平的财政管理模式为保障,通过内设机构配置优化、理顺行政管理权责,有效化解了责权不配套、管事管人两张皮问题,有效提升了乡镇政府执政能力和服务水平。

1、分类试点指导,实现精准推进。以服务半径、服务人口、资源承载、经济体量、主体功能为基本依据,将试点乡镇分为:经济强镇、县域次中心镇、特色小城镇3类。经济强镇即常住人口在3万人左右,常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年居本地所辖首位的乡镇;县域次中心镇即能够统筹管理,充分发挥其对周边辐射带动作用的乡镇;特色小城镇即富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽家居的特色乡镇。目前,佳木斯市确定经济强镇4个、县域次中心镇5个和特色小镇4个等13个乡镇作为强乡扩权试点。

2、优化机构职能,实行扁平管理。通过试点改革,乡镇机构瘦身做减法、职权做加法,构建了机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的大部门式组织架构,实现了小政府承接大权力、做实大服务。一是遵循精简、统一、效能原则,减少管理层级,建立扁平高效的基层组织架构,乡镇机构调整设置为两办三中心。即党群工作办公室、行政管理办公室(综合执法办公室)和公共服务中心、经济发展中心、农业农村服务中心。二是各县(市、区)根据乡镇实际需要,通过确权、委托和延伸等方式,确定乡镇政府所承担的公共服务、社会管理、行政执法等管理权限,实现责权一致。率先在全省公布了乡镇行政权力清单,明确了乡镇40项行政权力和60项公共服务事项,将涉及6个部门不能完全下放的44项行政权力,明确职责边界依法委托给乡镇,涉及8个部门受法律政策因素制约不能下放的行政权力采取派驻的方式延伸至乡镇。三是县级职能部门派驻在乡镇的机构及事业站所,原则上实行属地管理,工作考核以乡镇为主,干部任免听取所在乡镇党委和政府意见,强化了乡镇单位的功能,在抓大党建上挺起了腰杆。

3、整合公共资源,优化办事流程。一是推进集中审批服务。整合基层公共服务和行政审批职责,打造综合、便民、高效的行政服务平台,实行乡镇前台综合受理,县乡镇后台分类办理,乡镇统一窗口出件的服务流程,依托阳光村务平台,逐步实现县乡镇政务服务事项的一窗口办理一站式服务一平台共享、全区域通办和全流程效能监督。推广首问负责、办事代理、限时办结、服务承诺等经验做法,积极推行行政审批和公共服务网上办理,方便群众办事。建立服务群众快速反应机制,及时回应群众诉求,保证服务的规范化和长效化,有效杜绝了踢皮球现象。二是推动行政执法重心下移。整合现有乡镇、派出机构及事业站所执法力量和资源,由试点乡镇统一管理并实行综合行政执法。全面落实行政执法责任制,严格执行行政事业性收费和罚没收入收支两条线制度,规范执法程序和行为。建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制,强化乡镇政府在执法事项上的综合协调。

4、夯实基层基础,确保党的统领。一是强化乡镇党委抓农村党建主体责任,加强党委自身的思想、制度、作风、廉政建设,加大抓村力度,以党建带工建、带妇建、带团建,加大两新组织党建工作力度,切实发挥基层党组织的战斗堡垒作用。二是严格规范三会一课、组织生活会等基层组织生活制度,贯彻执行好乡镇党委定期专题研究农村党建,坚持党建联系点、领导干部包村制度,党委书记带头讲党课、参加双重组织生活、乡镇班子成员一岗双责制度、村干部领办代办等,提升基层党组织战斗力和服务群众水平。三是发挥乡镇引领经济发展的龙头作用,在推进软弱涣散党组织整顿、农村带头人队伍建设、党建带脱贫攻坚、发展壮大村集体经济、基层基础保障等重点工作任务中,整合部门职责权力中分析把握功能定位,回应群众需求中整合挖掘发展资源,通过乡村党组织引领,增强了乡镇发展的内生动力。在此基础上,桦南县探索建立了村级党建指导员制度,以党群工作办公室为依托,为每个村级党组织配备了专业党建指导员,切实加强基层党组织建设。

5、理顺财源渠道,增强财力支撑。一是推进乡财政收入分享制度改革。建立利益共享机制,增强县乡财政收入的关联性。有条件的试点乡镇可以设立乡镇国库。原有税收重点向乡镇倾斜,乡镇新办企业或招商引资项目产生的税收,县级分成部分原则上按一定比例补助给乡镇。二是完善县对乡镇转移支付制度。对乡镇财政体制改革后收入仍然不能满足基本支出的乡镇,给予转移支付补助。基本支出中的乡镇人员工资和公用经费标准应按不低于县级标准进行测算。同时,加大对乡镇专项转移支付倾斜力度。三是增加乡镇返还非税收入额度。将县直相关部门赋予、委托或代办的行政权力在试点乡镇所缴的非税收入(包括土地出让金、国有资产收益、罚没收入、行政事业性收入等),扣除上缴上级和工本费等相关费用后,全部由试点乡镇支配使用。四是加大项目资金支持力度。加大对乡镇产业和基础设施、农田水利工程、社会事业、土地整理、扶贫开发、文化、环保、绿化、交通、畜牧、林业、美丽乡村建设等项目倾斜力度,对上级拨付和支持的扶持资金,要及时足额拨付到乡镇,对乡镇争取到的各类项目要及时落实落靠,特别是承担超出乡镇范围的重大基础设施、社会事业等项目,要建立县乡两级财政共担机制。五是加大奖优激励力度。建立乡镇公务员、事业单位工作人员工作激励机制,根据平时考核和年度考核结果,对试点乡镇党政主要领导及其工作人员,经考核为称职或合格的给予专项奖励。

三、强乡扩权改革试点倾向问题

课题组对强乡扩权改革试点中易出现的倾向性问题,进行了梳理汇总,具体有以下几种情形。

1、盲目放权、一放了之强乡扩权要重新调整县、乡责权关系,要还权、放权,权力该不该放、必不必要放、允不允许放、能不能放要充分考虑。试点实践中,应该下放乡镇的40项行政权力,有的(如文化市场监管权)已没有下放的必要;财政权力下放,一些乡镇又没能力接住等等,一些行政权力怎么放、何种形式放、放后怎么管?都要充分考虑。诸如审批和行政执法权,在法律法规上明确由县级政府执行,从便民服务角度该放、从法律规定上不能放,可采取委托、延伸方式,还要依法依规,不能委托的权力放下不管。

2、扩权就要扩增编、扩机构。强乡扩权的事项要人来承接,但增加机构、人员、编制必须应确有必要,应立足于现有机构编制基础优化结构调整,如果单纯、简单地增编加人,势必使乡镇人员编制增加、进而致县级整体编制增加,职责理顺了,精简机构、解决人浮于事的问题又来了。

3、扩权就是扩大行政权力。强乡扩权的更重要目的是乡镇社会治理及为民服务更加有效、便捷,强乡镇党委核心地位、抓乡促村职责落实和龙头作用发挥。因此要把试点成果与农村基层党建衔接起来,克服扩权就一定要增强乡镇行政权力的倾向,把出发点和落脚点放在发挥龙头作用,强化抓乡促村功能上来。

4、试点要选好乡镇、强乡镇。试点要具普遍性,才更有推广价值,如果辖村太少、服务半径过小,作为试点就不够科学。在试点乡镇的选取上,应注意考虑:经济强镇的,要探索如何扩大乡的权力,适应乡镇治理服务的需要;中心城镇的,让不够发达的乡镇起来,把的管理和服务功能强起来,要兼顾服务半径、服务人口、资源承载、经济体量、主体功能等综合因素。

四、强乡扩权改革试点对策建议

课题组结合强乡扩权改革试点以来,推进工作中较好的经验做法,及工作中需要注意和明确的相关事项提出以下对策建议。

1、澄清模糊认识,明确试点目的。要首先解决思想认识问题,立足主责主业,围绕强化政治功能、服务功能谋划试点工作。一要借助强乡扩权试点改革强化乡镇党委的龙头作用;二要通过试点理顺县乡责权关系,顺畅乡镇行政运行体制,提升服务群众的能力水平;三要突出发展这个第一要务,通过试点改革全面提升乡镇党委领导经济社会发展的能力,发挥好龙头作用。

2、优选试点单位,确保实践效果。一是可选择经济强镇试点。选择常住人口在5万人左右,常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年居本地所辖首位的经济乡镇作为试点乡镇,探索扩权增强治理功能。二是可选择县域次中心镇试点。选择居于县域次中心地位,地理及交通位置都比较优越的县域次中心乡镇作为试点乡镇,通过试点探索如何更好地发挥其统筹管理,辐射带动周边乡镇的作用;三是可选择特色小城镇试点。选择有休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽家居特色的,后续经济社会发展有活力、有潜力的特色乡镇作为试点乡镇,探索适合推动乡村经济发展的体制、机制。需注意的是,城中镇、人口较少乡、离次中心镇较近的乡镇不宜全面推进强乡扩权改革。

3、理清权责定位,理顺机构职能。由编制部门进一步厘清乡镇的职能定位、机构设置、规则规范等问题,对乡镇政府权责科学定位,优化、顺畅乡镇工作运行,做好三定工作。一是定机构。根据乡镇行政运行和综合服务需求重新科学设置内设部门机构。二是定编制。本着精简、高效的原则确定机构编制,不能过多,也不能过少,既保证力量充足,又要避免机构臃肿。三是定人员。要根据行政管理和综合执法的需要,确定相应的人员配备,重新理顺县乡管理关系,准确人员定位,以确保职责明确、管理有序、激励有效。

4、细化管理服务,加强运行保障。强乡扩权试点中,不论还权、放权,还是委权、延权,需要主体变更、流程重置。一是依法依规依程序,严格做好权力的归、放、委、延工作。归还、下放权力要在三定上明确,委托权力要在程序手续上规范,延伸权力要在范围、流程、人员配备、经费保障上明确;二是细化为民服务流程。按照新的权责归属关系,重新细化办事流程,让群众清楚办事要件、流程要求,避免摸不着门跑冤枉道。三是加强对下放、委托、延伸权力运行的监管。

5、创新体制机制,强化组织功能。要借助和依托强乡扩权行政体制改革平台,跟进农村基层党组织建设,增强乡镇党委政治功能和服务功能。一是强化乡镇党委政治核心功能。二是落实乡镇党委抓乡促村职责,加大乡镇党委抓村力度。三是加强基层党建制度规范。建立联席会议制度统筹乡镇域党的建设;严格规范三会一课等基层组织生活制度;建立工作实绩科学评价、考核机制,激发党组织和党员干部队伍干事创业的激情与活力;坚持和活化一站式服务、争先创优、优质服务、领办代办等载体活动,使服务基层服务群众常态化、长效化。


打印此文  收藏此页  关闭窗口  返回顶部
相关阅读